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目前小水电存在的问题和对它的看法与建议
行业广角   2014-09-25

问题

目前我国小水电绝大部分做不到自发自供,也即无销售市场,只能上网卖

电,寻求一个合理的上网电价。对他们而言,期盼的就是尽快打破垄断,实施输电与配售电分开,自己能和用户直接见面,否则形不成市场与价格机制。此其一。

另外,全国 4万多个小水电,绝大部分为民营,目前的“增效、扩容、改造”,未纳入民营,未走改造与改制、改组以及全面加强管理(即“三改一加强”)的路子,是不妥的。

此外,面对点多面广分散的的小水电,没有“看得见的的手与看不见的手”共同给力、同时给力,是做不到大小电网并举共存、和谐协调发展的。

看法与建议:

1. 大小电网并举共存、和谐协调发展,是客观规律

以国家电力(中央大型企业)为主形成的国家电网,和以农村水电(现时期即小水电)为主体的地方电力(地方小型、中型企业)为主形成的地方电网,一般称为大小电网(或称国网县网、国网地网)。

从上世纪 70年代“大小电网并举,各有侧重,余缺调剂,共同发展”,到上世纪 80年代~ 90年代“大小电网并举,两种管电体系共存,互补互惠,共同发展”,到新世纪“坚持电力体制改革方向,打破垄断,大小电网并举共存,和谐协调发展”,这种协调规范两者关系的目标和客观存在的电力格局,是历史形成的,是国情决定的,是改革开放的成果,是事物发展的客观规律。

进入新世纪,大小电网关系是联合电网与分布式供电的关系,是提供输电通道与进行电能交换交易的关系,是输电网与配电网的关系。是赋予农村水电(小水电)、地方电力平等的发展机会和国民待遇,让电力普遍服务深入农村、惠及农村,推进农民增收、农业增效、农村发展,共享改革发展成果,共创和谐社会的关系。

然而电改 12年来,由于输配一体的垄断体制并未打破,强势垄断的大电网从上世纪90年代末全面推行“上划代管”、“控股股改”、“贱价收购” 农村水电电网及其资产开始,直到现在,仍在不断扩大和营造输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断。全国农村水电自供自管县已由上世纪 90年代末的 800余个减少为目前的几十个, 90%以上的自供自管县失去了电网和供区市场,乡村小水电能够保留电网供区的,更是屈指可数。

建议:

①首先对“上划代管”、“控股股改”、“贱价收购”的农村水电企业实行输配分开改革试点,恢复为独立的自发自供的配售电企业,余电上网,不足向发电企业直接购电,缴纳输电过网费,自主向用户售电,更好地为农村、县域、地方经济社会发展服务。

②独立的小水电企业要努力实行自发自供,按照 《分布式发电管理暂行办法》 :“以自发自用为主,多余电量上网,电网调剂余缺。” “电网企业应保证分布式发电多余电量的优先上网和全额收购。”  采用双向计量电量结算或净电量结算的方式”,通过合同寻求合理电价。

也可通过股份制办法进入配售电企业(或集团);还可自身共同组建发电集团公司,增強实力和话语权……。

2. “增效、扩容、改造”是持久任务,要同等对待民营小水电

“增效、扩容、改造”实质是更新改造。水能之所以是可再生能源,是因为其载体水电站(厂)通过更新改造(包括“换机换形换址”“不换名”……)可以永续利用。

我国水能资源理论蕴藏量为 6.944亿千瓦,技术可开发量为 5.416亿千瓦,经济可开发量为 4.018亿千瓦;我国小水电资源可开发量为 1.28亿千瓦;均居世界首位。仅以2013年底全国已建成的小水电装机 6800万千瓦估算,相当于每年从中小河流中捞起了1.36亿吨原煤,每年可减少二氧化碳排放 2.72亿吨、减少二氧化硫排放 163万吨、减少氮氧化物排放 72万吨。每年创造超过 3万亿元的 GDP产值,可再生的清洁绿色能源送往广大县镇农村,惠及大半个中国——中西部地区和东部山区。

“增效、扩容、改造”是持久任务,要同等对待民营小水电。这次(改革开放以来的首次)开展的小水电“增效、扩容、改造”未纳入民营,相当于对他们施行了“非国民待遇”,是不妥的。

建议:

国家扶持民营小水电开展“增效、扩容、改造”,实施改造与改制、改组相结合,建立混合所有制,以民营为主体,国家扶持作为“优先股”发挥引导、协调作用,全面加强管理,转换机制,提高素质,安全运营,优质服务,增强实力、活力和后劲。

3. “政府、市场”共同给力、同时给力,大力推进小水电改革发展

  在国家宏观调控、协调规范和培育多法人主体有序竞争的电力市场下,大小电网相联结,治水办电相结合,中西部地区和东部山区的广大县镇农村,小水电电源、电网建设相同步,电力建设、负荷发展相协调,发电、防洪、灌溉、供水、水保、环保相结合,农村水电及电气化、代燃料建设,保护和改善了生态环境,解放和发展了农村社会生产力,为农村与县域经济社会的全面协调可持续发展,发挥了重大作用。

  然而大电网扩大营造垄断,影响农村水电及电气化发展。直到目前,一些农村水能资源丰富的贫困地区的乡村小水电和附近的农民,始终未从“有水难以发电、发电难以自用、上网电价很低,发电收益减少、购电支付增加、农民负担加重”的垄断桎梏中解放出来。在电力垄断体制的严重影响下,办电只为上网卖电,垄断营销自有大网,致使一些地方的小水电与当地农民的利益脱节,与生态建设及环境保护脱节,农民用不起电,得不到实惠,留下了“不安定”隐患。

建议:

认真贯彻执行十八届三中全会和 2011年中央 1号文件提出的“大力发展农村水电”的精神,大力推进小水电改革发展。加快政府职能转变,加强和改善       机构、职能和能力建设,充分发挥组织、协调、监管、服务的作用,并通过协会、学会的纽带,强化农村水电行业管理。“政府、市场”共同给力、同时给力,推进大小电网并举共存、和谐协调发展,推进国家得生态、农民得实惠、企业得效益。

【附】

新中国成立以来农村水电管理机构及职能

   (一)水利电力机构变化

   1949 年 10 月,中央人民政府设立水利部管理水利;设立燃料工业部,管理全国煤炭、电力和石油工业。

   1955 年 7 月,第一届全国人民代表大会第二次会议通过决议,撤销燃料工业部,设立煤炭工业部、电力工业部和石油工业部。 1958 年 2 月,第一届全国人民代表大会第五次会议通过调整国务院所属组织机构的决定,将水利部和电力工业部合并组成为水利电力部。

   1979 年 2 月,经国务院批准撤销水利电力部,分别成立电力工业部和水利部。1982 年 3 月国务院决定将水利部和电力工业部合并成立水利电力部。 1988 年 4 月,国务院决定撤销水利电力部,保留水利部,新组建由电力、煤炭、石油、核电组成的能源部。 1993 年 3 月,第八届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案,撤销能源部,组建电力工业部,并经国务院批准,我国电力工业管理体制将实行重大改革,将电力工业部改组为不具有政府职能的经济实体,原政府职能移交国务院电力管理部门。1997 年国家电力公司正式挂牌成立,在政府序列中,仍保留电力工业部。 1998 年九届人大会议通过决议撤销电力工业部,将电力工业的政府职能划归国家经贸委,国家经贸委撤销后划归国家发改委,直到 2008 年 7 月,国务院电力管理部门明确为国家发改委国家能源局。

  新中国成立以来特别是改革开放以来,国家电力管理部门之所以多次变化,一在如何正确处理水利和电力的关系;二在如何从根本上打破政企不分的高度垄断的电力管理体制。就水利和电力而言,两者关系密切,中央水利、电力两部两合两分,根源都在水电。水电是水利和电力的结合部,既是电力工业的重要组成部分,又是水利事业不可分割的重要内容,关系到农业、水利、能源三个战略重点。总结历史经验教训,从有利于水资源(含水能资源)统一管理和江河综合开发治理,有利于防讯抗旱统一调度、除害兴利紧密结合,可以相信,水电与水利的关系可以得到正确、妥善的处理。就现阶段而言,作为政府水行政主管部门的水利部,经国务院  三定  方案授权、党中央、国务院文件要求和国家法律法规规定,监督管理综合利用水电站、农村水电站及其配套电网和农村水电电气化等的职能,始终没有变。

   (二)部內设农村水电机构变化

   1949 年 10 月,中央人民政府设立水利部, 1952 年水利部设农田水利局管理农村水利水电, 1954 年局下专设小水电科。

   1956 年水利部农田水利局设立农村电气化处;

   1958 年 2 月水利部与电力工业部合并组成水利电力部, 1963 年水利电力部设立农村电气化局;

   1970 年文化大革命期间水利电力部建立军管会办事机构,设立电力组;

   1978 年文化大革命后水利电力部设立农电司;

   1979 年水利电力部分设为水利、电力工业部后,水利部农田水利局设水电处;

   1982 年水利部与电力工业部再次合并组成水利电力部后,设立农电司;

   1988 年水利电力部再次分设为水利、能源部后,水利部设立农村水电司;

   1994 年水利部设立水电及农村电气化司;

   1999 年至今水利部设立农村水电及电气化发展局。

  (三)主要职能

   1949 年 10 月新中国成立后的水利部,是统一负责防洪、灌溉、排水、航道、开发水力等工作的国家水利行政管理机关。

   1963 年,水利电力部农村电气化局的三定职责 : 编制各省(自治区、直辖市)农村输、变电和小型水电站、火电站的基本建设计划,平衡年度基本建设投资和设备,监督检查基本建设计划的执行情况;会同有关单位编审农村电气化发展规划;组织研究和交流各省(自治区、直辖市)关于农村电气化的组织管理、电价政策、经济核算、减少损失、降低成本等方面的经验和办法;组织农村供、用电职工的培训和农村安全用电的宣传教育工作,结合农业技术改革,组织调查研究有关农村用电方式、综合经济效果和中国农村电气化的发展方向、实现的步骤等问题。

   1970 年,水利电力部电力组,负责全国水电站、火电站设计审查和施工调度及全国发电、送电、变电、配电、用电等项工作。

   1982 年,水利电力部农电司的三定职责:研究制定电力工作的方针、政策、法规、措施,并检查执行情况。编制全国电力长远规划和年度计划,经国家批准后,负责组织实施。掌握全国小水电的建设和管理情况,总结交流经验。负责电力生产和城市、农村供电管理工作,并对电价提出意见。研究拟定计划用电、节约用电工作的长远规划和年度计划,归口管理节电工作。负责电力建设的管理工作、组织前期工作和设计审批。

   1988 年国务院批准的水利部 " 三定 " 方案明确规定以防洪、灌溉、供水为主等综合利用的大中型水电站、农村水电站及其相应的地方电网,由水利部归口开发和管理。水利部内设农村水电司负责实施。

   1994 年 1 月 1 日 国务院办公厅印发《水利部职能配置、内设机构和人员编制方案》规定:  水电及农村电气化司主管水利系统开发建设的水电,对农村小水电站及小电网进行归口管理;组织实施全国第二批 200 个农村水电电气化县建设。 ”

   1998 年国务院办公厅印发《水利部职能配置、内设机构和人员编制方案》规定:水利部  指导水利行业的水电工作;指导和组织协调农村水电及电气化工作;承办国务院交办的其他事项  。 1999 年 6 月经国务院领导批准,中央机构编制委员会办公室以中编办字〔 1999 〕 73 号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局。 6 月 30 日 水利部以水人教〔 1999 〕 349 号文件通知各地,明确农村水电及电气化发展局行使以下职能:①指导水利行业的水电管理;②组织协调农村水电及电气化工作;③组织实施水利行业农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价等工作;④承办水利部交办的其他事项。

   2005 年,水利部落实《可再生能源法》,重新制定了农村水电及电气化发展局的 "三定 " 职责,新增了水能资源管理职能,充实了农村水电建设管理职能。 
   2008 年 7 月国务院批准水利部  三定  方案,关于农村水电及电气化发展局的职能,即按规定:①开展水能资源调查工作;②指导农村水能资源开发工作;③指导水电农村电气化和小水电代燃料工作。

  目前水利部明确农村水电及电气化发展局行使的职能有:①负责全国水能资源开发利用管理工作和农村水电及其供电营业区行业管理,研究拟定相关政策、法规和技术标准、规程规范并监督实施。②承担水能资源调查评价、信息系统建设和全国农村水电及电气化( 含水利系统综合利用枢纽电站 ) 统计工作。③组织编制河流水能资源开发利用规划并监督实施;负责拟订全国农村水电发展战略、中长期发展规划并组织实施。④拟定水能资源开发利用管理办法和开发利用权管理办法并组织实施;组织拟定农村水电建设管理办法。⑤负责审核中央补助投资的小水电项目;参与大中型水资源开发利用项目的核准和审批;指导地方小水电项目审查、审批和验收工作。⑥组织拟定并实施小水电设备市场准入制度和小水电及供电营业区安全文明生产监督管理办法;承担小水电设计市场、设备市场、建设市场和电力产品市场监督管理;指导小水电站科学合理运用。⑦指导全国小水电电网建设管理和改革;组织实施小水电自发自供区 " 两改一同价 " 工作;指导农村水电体制改革;指导小水电行业技术进步和技术培训。⑧负责组织实施水电农村电气化、小水电代燃料生态保护工程、有水无电地区光明工程的建设和管理。⑨组织开展水能资源和农村水电及电气化的对外合作与交流,指导国际小水电中心的相关工作。⑩承办部领导交办的其他事项。

   (四)职能行使

  水行政主管部门农村水电管理机构在职能行使上,主要包括:①水能资源管理;②发展规划;③法规政策;④技术标准;⑤行业管理与技术进步;⑥安全监管;⑦惠农工程;⑧对外交流。

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